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排污許可證制度的發展情況和政策建議

排污許可證制度最初在瑞典出現,后經過多個國家的實踐探索,現已成為國際通行的一項環境管理的基本制度,對規范企業排污行為、改善環境質量具有重要作用。本文將介紹排污許可證制度的國內外發展情況,并提出政策建議。

一、排污許可證制度國際進展 

發達國家在排污許可證制度建設方面要早于中國,且發展較完善。污染物排污許可證制度實施效果較為成熟的國家為瑞典和美國,但兩國的發展側重點不同。瑞典更注重排污許可資格申請、申請流程和審查等具體規定,將排污許可證制度與其他環境管理制度銜接起來;美國則將排污權交易作為發展核心。

(一)瑞典排污許可證制度發展歷程

幸运赛车瑞典是最早應用排污許可證制度的國家。1969年,瑞典頒布《環境保護法》,在法條中對許可證制度的適用范圍、申請和審查、以及獲得者的監督管理做出規定。1995年瑞典修訂了《環境保護法》,用30多個法律條文對排污許可證制度做出詳細的規定。1999年,更名后的《瑞典環境法典》對許可證制度做了全面、嚴格的規定,建立了完備的制度體系。此外,為保證排污許可證制度的有效運行,瑞典對環境監管制度、環評制度、環境補償制度等配套制度進行了完善。

幸运赛车瑞典搭建了全過程的監管體系,構成了管理部門、社會及企業全層級參與的監督與自我監督機制,設立了國家環境最高法庭、區域環境法庭等,專門審理環保案件,監督法典的執行。嚴密的法律法規設計使得相關部門的執法更加權威,在執法手段上保證了排污許可證制度的落地。瑞典對企業采用環境綜合排污許可的管理制度,全面控制和防止企業對環境的污染。全過程監督管理的方式能夠保證企業從建設階段就關注自身對環境的影響,從源頭促進環境治理。

(二)美國排污許可證制度發展歷程

幸运赛车美國排污許可證制度的建立也是先通過立法奠定法律基礎。1977年美國在修訂《清潔空氣法》時首次提出預建許可證制度,且在隨后的諸次法律修訂過程中不斷優化排污許可證制度。此外,美國制定了國家空氣質量標準、固定源排放標準、空氣質量監測導則等一系列的標準規范,發布了排放清單、排放因子等一系列相關基礎數據。整個政策、法規、標準體系技術導向明顯,行業劃分細致,結合州的實施計劃、許可證制度等政策措施,對固定源和移動源分別進行控制,形成了較為完善的環境質量管理體系。

幸运赛车美國對于排污許可證的核發有著嚴格的規定。以大氣排污許可證為例,核發是根據排放潛能是否達到設定的門檻值確定的,如果環境質量沒有達到要求,則要承擔削減排污量的義務,以滿足環境保護要求。企業在實行許可證制度時必須做好在線監測和人工監測,做好排污量、排污濃度等方面的記錄,并定期向政府部門報告,接受公眾的監督。

二、排污許可證制度國內進展

中國從上世紀80年代開始排污許可證制度的探索,經過30多年的發展,初步形成了“以總量控制為目標、多種污染物綜合許可、一證式管理”的現行排污許可制度。

幸运赛车1985年上海市黃浦江水資源保護區率先試行排污許可制。1987年,作為一項新的環境管理制度,開始在部分城市水污染防治領域開展試行工作。1988年3月,我國發布了《水污染排放許可證管理辦法》,確立污染物排放總量控制的核心理念。1989年第三次全國環境保護會議上正式提出實施排污許可證制度,該制度也被列為我國環境污染防治政策的核心“八項政策”之一。此后,《淮河流域水污染防治暫行條例》、《水污染防治法》等文件都對排污許可證制度做出相應的規定,但由于期間法律定位不明、管理缺失、部門協同度不高等原因,該制度在我國的發展進程緩慢。

幸运赛车2000年后我國開啟排污許可證制度的進一步探索,多部門發布了文件。2000年4月,全國人大常委會對《大氣污染防治法》進行修訂,原則性規定了大氣污染物排放許可制度。2004年,我國為探索以環境容量為基礎、以排污許可證為管理手段的“一證式”污染防治管理體系,原國家環保總局發布了《關于開展排污許可證試點工作的通知》,在唐山等六地市開展試點工作。但在實踐中各地發證工作進展緩慢,政府不積極、企業不重視,除局部地區外,許可證的實施對于區域環境質量的改善并未產生直接作用 。2008年2月,全國人大常委會修訂《水污染防治法》,明確規定對水污染實行排污許可制度。

幸运赛车黨的十八大以來,我國高度重視生態文明建設,排污許可制度作為生態文明建設的一項關鍵措施也得到重視。《環境保護法》、《控制污染物排放許可制實施方案》、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國民經濟與社會發展“十三五”規劃綱要》等政策明確了我國排污許可立法的基本方向和主要內容。原環境保護部于2016年12月發布了規范性文件《排污許可證管理暫行規定》,對排污許可的適用對象、許可證內容、實施程序、監督等問題做出了具體規定。2018年1月,原環保部印發《排污許可管理辦法(試行)》,規范了許可證核發程序等內容,細化了環保部門、排污單位和第三方機構的責任。

三、排污許可證制度的中外異同

通過國內外排污許可證制度發展歷程對比可看出,中國與國外排污許可證制定既有相同之處也有差異。相同之處在于,均需要完善的法律法規保障。無論是經驗成熟的瑞典還是制度完善的美國,排污許可證制度都是以明確的法律法規作為支撐的,而中國近些年也在不斷加強相關法規建設。另外,這一制度都是由政府主管部門主導、企業申報,具有強制性,政府部門在排污許可證制度實施中扮演至關重要的角色。

國內外排污許可制度的主要差異在于:對于排污企業的監管方式不同。瑞典監管方式主要是綜合排污許可管理,實行“一廠一標”的模式,重點行業重點監管。美國則根據污染物種類、排放量、排放特征和對環境及人體的影響程度,采用不同的許可證類型和監管模式。中國排污許可證管理是以污染物排放達標為目的。

四、推動排污許可證制度發展的政策建議

(一)健全排污許可的監管體制

幸运赛车政府應健全監管體制,可以采用環保部門監督為主,社會組織和公眾參與監督的多元化監管方式,體現政府監管的強制性和指導性,同時用激勵性引導方式充分發揮企業自我監督和公眾監督的作用。執行上可以采用上級負責制,如美國排污許可證的核發主體是聯邦環保局,但是具體實施由各州的環保局執行,各州環保局受聯邦環保局的監督,嚴格按照排污許可證所記載的義務執法。這種垂直管理模式更有利于各級政府配合環保部門的監管工作,防止地方政府對當地排污企業采取地方保護主義。同時,要加強排污許可的全方位、全流程管理,特別是對于事中事后管理。將事前審查的嚴格程度逐漸過渡到事中管理,事前只需符合國家、地方法律法規和產業政策即可發證,證后監管應嚴格將企業承諾與實際影響結合起來,制定相應的懲罰手段,促使企業“依證排放”。

(二)整合環境評價與排污許可證制度

幸运赛车現有的環境管理制度存在一定程度的重復和交叉,增加政府和企業的負擔。政府應整合和統一現有環境管理制度,構建以排污許可證制度為核心的固定污染源管理制度,推進“一證式管理”的建設。具體可將環境影響評價制度與排污許可證制度進行整合,實行聯動的管理機制,實現環境評價和排污許可在宏觀管理層面和具體行業層面的銜接,并實現兩者信息平臺的有效銜接。對于已經取得排污許可證的主體,其后續實施的改造或者擴建也要進行環境影響評價,并且前期的排污行為將影響到后期的評價,如果前期的排污行為不符合排污標準或者是超過了排污總量,都應當得到不合格的評價,進而不允許排污。通過對環境管理制度的有效整合,可以使排污許可制度運行更加順暢,充分為生態文明建設服務。

(三)做好與排污權交易的銜接工作

我國大多數省份都開展了排污權交易工作。理論上來說,排污許可證制度是排污權交易的前提條件,政府通過頒發排污許可證的方式將排污權分配給相關污染排放企業,企業根據預期需要排放量進行排污權交易。但在實際操作中,兩者還沒有實現良好銜接,主要體現在排污指標、工作范圍和期限三個方面。

為實現兩者的有效銜接,建議一方面要建立健全相關政策,加強技術指導。在制定排污權交易管理辦法實施細則時,充分考慮排污權交易和排污許可制度的銜接問題,明確銜接原則和銜接方法,為實際操作提供理論指導。同時也要加強對各地銜接工作的技術指導,排污權交易和排污許可制度在指標量、期限上的銜接涉及到大量復雜的核算,核算的準確性將關乎經濟成本,對銜接工作開 展進度和開展程度都有重大的影響。另一方面,地方政府要加強對銜接工作過程的監控和監管。如對于排污指標量的確定,政府需秉承公正、客觀的原則,嚴格審查企業排污指標的核算,監測企業排污情況和排污權交易情況,根據企業預期排污量和實際排污量之間的關系進一步確定企業下一年度的排污指標。各地應當建立排污權交易管理平臺,對企業的排污許可指標和排污權交易情況進行統一管理,積極推進兩者的銜接工作。

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